Павел Владимирович Крашенинников - Время великих реформ. Золотой век российского государства и права

носило субъективный характер. На первый план в нем выдвигалась конкретная воля управленца, его личное отношение к этому просителю и делу, которое было тесно связано с соответствующими подношениями и иными личными связями. Во многих случаях личное усмотрение дополнялось откровенным произволом, который зачастую выступал непосредственным отражением произвола, допускаемого правителем в отношении их самих.

По мере разрастания управленческого аппарата монарх физически мог назначить лишь ключевых чиновников, которые подбирали нижестоящих. Управленцами становились сыновья дворянских родов, городские обыватели (мещане) и крестьяне. Все они отчуждались от своих социальных подгрупп, не разделяли жизненных задач какого-либо сословия, да и общества в целом.

Так возникла профессиональная бюрократия. Чтобы стать успешным чиновником, одной грамотности и удачного стечения обстоятельств уже было недостаточно. Необходимо было овладеть навыками управления и делопроизводства, что обусловило появление системы подготовки кадров. Большинство чиновников были обречены всю жизнь зарабатывать с должности.

Как представители реальной власти чиновники считали свое положение исключительным в сравнении с остальным обществом. С их помощью полицейское государство приобрело возможность контролировать все стороны жизни общества и поставило себя над ним.

Первым забил тревогу Венсан де Гурнэ^[9] (Жак Клод Мари Венсан, маркиз де Гурнэ) – удачливый торговец, экономист, один из высших чиновников Франции времен короля Людовика XVI. Именно он в 1745 г. ввел в оборот термин «бюрократия» и обвинил ее в том, что она отнимает реальную власть у монарха, использует полученные полномочия в личных целях и, будучи нацеленной исключительно на самосохранение, тормозит развитие экономики и государства.

Мыслители эпохи Просвещения призывали поставить государство под контроль общества, заставить бюрократию работать в его интересах, сделать ее безопасной и даже полезной для граждан. Поскольку функционирование бюрократии определяется множеством правил, предписаний и установлений, а также своего рода бюрократической ритуалистикой, для ее обуздания необходимо придать всем этим нормам форму закона, принимаемого органами представительной власти.

После победы т. н. буржуазных революций в ряде стран Европы, а также в США развернулась грандиозная работа по созданию нового законодательства, прежде всего кодифицированных актов, адекватно описывающих новые экономические (рыночные) отношения, взаимодействие государства и общества, защищающих основные права и законные интересы граждан.

Появились первые конституции (США – 1787 г.), Гражданский и Гражданский процессуальный кодексы (Франция – 1804, 1806 гг.). Существенные изменения в уголовном и процессуальном законодательстве (французский Уголовно-процессуальный и Уголовный кодекс – 1808–1810 гг.) привели к кардинальному изменению системы правоохранительной и судебной деятельности. Возникла адвокатура, что означало развитие правозащитной деятельности.

По большому счету, XIX в. стал своеобразным крещендо симфонии возрождения права в Западной Европе. Активно развивались все без исключения сферы права как системы деятельности, и к концу этого золотого века право приобрело практически современный вид.

В итоге произошло расщепление государственного управления на политическую и административную (бюрократическую) составляющие. Задача бюрократов – организовывать работу государства, не вмешиваясь в установление его целей. В свою очередь, политики должны определять цели, но не вмешиваться в процесс их достижения. В их задачу входит формирование стратегии развития страны, учет мнения граждан, однако сам процесс управления оказался вне политики.

Иначе говоря, управленцы получили некий диапазон возможности принимать самостоятельные решения по определению стратегии и тактики достижения поставленных целей и тем самым обрели некие властные полномочия. Однако свою власть они получали не явочным порядком, на что жаловался Гурнэ, а строго в соответствии с действующим законодательством. Именно Закон в это время стал, говоря современным языком, программным обеспечением управленческого механизма, а не приказы и указания суверена.

В теории управления бюрократию, встроенную в систему политического управления, составляющую ее неотделимую часть --">